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国家财税政策能否加速非常规天然气开发?

发布日期:2019-09-08

  为贯彻落实习总书记关于天然气产供储销体系建设、油气勘探开发的重要批示指示精神,促进我国油气“增储上产”,财政部出台了多项油气勘探开发利用的财税支持政策,包括通过部门预算和矿产资源权益金支持油气勘探开发工作,通过资源税法等税收政策支持油气勘探利用开发,通过科研政策支持油气勘探利用开发,通过开采奖励支持非常规天然气开采利用等,加快国内油气资源特别是清洁能源非常规天然气开发利用。

  今年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国资源税法》。资源税法将于2020年9月1日起施行,1993年12月国务院发布的《中华人民共和国资源税暂行条例》同时废止。

  在今年8月中旬由中国石油规划总院承办的中国石油学会非常规油气专业委员会政策与经济学组2019年研讨会上,规划总院经济所所长徐东介绍,自2019年起,不再按定额标准进行补贴。新规定按照“多增多补”的原则,对超过上年开采利用量的,按照超额程度给予梯级奖补;相应地,对未达到上年开采利用量的,按照未达标程度扣减奖补资金。同时,为体现“冬增冬补”,对取暖季生产的非常规天然气增量部分,从基于国内资源禀赋鼓励产业发展的角度,对煤层气开采利用量均给予超额系数折算。

  财政部经济建设司相关人士介绍,近年来,中央财政通过中国地质调查局部门预算,安排“能源矿产地质调查”“海洋地质调查与天然气水合物资源勘查试采”等项目经费,支持开展油气勘探工作。一是在“能源矿产地质调查”项目中安排专项经费支持陆域油气地质调查,用于开展区域地质调查、油气基础调查、战略选区调查和勘查示范工程建设。天龙图库,二是在“海洋地质调查与天然气水合物资源勘查试采”项目中安排专项经费支持天然气水合物资源勘查与试采,用于开展南海、东海重点海域天然气水合物勘查、海域天然气水合物试采、陆域冻土区天然气水合物调查等工作。

  根据国务院印发的《矿产资源权益金制度改革方案》(国发〔2017〕29号),明确在矿业权出让环节,将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益;在矿业权占有环节,将探矿权采矿权使用费整合为矿业权占用费。根据国发〔2017〕29号要求,2017年6月,财政部会同原国土资源部印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》(财综〔2017〕35号),明确自2017年7月1日起,将探矿权采矿权价款调整为矿业权出让收益。同时,明确对属于资源储量较大、矿山服务年限较长、市场风险较高等情形的矿业权,可探索通过矿业权出让收益率的形式征收,体现了对油气勘查开发的支持。

  近年来,中央财政还通过增值税等税收政策支持油气勘探利用开发。特别是明年实施的资源税法,将促进非常规天然气。

  增值税方面。为加快推进煤层气资源的抽采利用,财政部、国家税务总局发布《关于加快煤层气抽采有关税收政策的通知》(财税〔2007〕16号),对煤层气抽采企业的增值税,一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策。

  企业所得税方面。2009年4月,财政部、国家税务总局发布《关于开采油(气)资源企业费用和有关固定资产折耗、摊销、折旧税务处理问题的通知》(财税〔2009〕49号),对从事开采石油、天然气(包括煤层气)的矿产资源油气企业,明确了其在开始商业性生产前取得矿区权益和勘探、开发的支出所形成发生的费用和有关固定资产折耗、摊销和折旧的税前扣除方式方法。

  资源税方面。一是现行资源税暂行条例规定,对开采原油过程中用于加热、修井的原油,免征资源税。二是为加快推进煤层气资源的抽采利用,财政部、税务总局发布《关于加快煤层气抽采有关税收政策的通知》(财税〔2007〕16号),对地面抽采煤层气暂不征收资源税。三是财政部、税务总局发布《关于调整原油、天然气资源税有关政策的通知》(财税〔2014〕73号)规定:对油田范围内运输稠油过程中用于加热的原油、天然气,免征资源税;对稠油、高凝油和高含硫天然气资源税减征40%;对三次采油资源税减征30%;对低丰度油气田资源税暂减征20%;对深水油气田资源税减征30%。四是为促进页岩气开发利用,有效增加天然气供给,财政部、税务总局发布《关于对页岩气减征资源税的通知》(财税〔2018〕26号),自2018年4月1日至2021年3月31日,对页岩气资源税(按6%的规定税率)减征30%。

  城镇土地使用税方面。财政部、税务总局发布《关于石油天然气生产企业城镇土地使用税政策的通知》(财税〔2015〕76号),对地质勘探、钻井、井下作业、油气田地面工程等施工临时用地,企业厂区以外的铁路专用线、公路及输油(气、水)管道用地,油气长输管线用地,在城市、县城、建制镇以外工矿区内的消防、防洪排涝、防风、防沙设施用地,暂免征收城镇土地使用税。

  由国家能源局石油天然气司、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所、自然资源部油气资源战略研究中心联合编写《中国天然气发展报告(2019)》,分析了2018年国内外天然气发展状况、中国天然气发展面临的机遇与挑战,介绍了推动中国天然气高质量发展的重大布局和配套政策等举措。根据报告,2018年,国内天然气产量约为1603亿立方米,同比增加123亿立方米,增速8.3%,其中页岩气约109亿立方米,煤层气49亿立方米,煤制气30亿立方米。在8月31日举行的报告发布会上,中国科学院院士、中国石油大学(华东)校长郝芳介绍,中国石油天然气地质条件是最复杂的地区之一,也是勘探开发成本最高的地区之一,从远景资源量变成现实储量和产量是一个非常复杂的过程;中国油气资源面临品位劣质化越来越明显的趋势,使得我国勘探开发难度和经济投入都很大,需要进行全方位的改革和创新。最基本的是要加大天然气的勘探力度,核心是解决增储上产问题;增加油气储量和产量,确保天然气高质量发展。在中国大气治理的背景下,能源清洁化是大趋势,中国石油行业、高校和相关企业都非常努力,都在为清洁能源特别是非常规天然气尽快增储上产不懈努力。

  长期以来,中央财政高度重视并积极支持油气勘探开发利用领域相关科技创新工作,国家财政部配合国家科技部通过中央财政科技计划(专项、基金等)对相关科研工作进行支持。如“大型油气田及煤层气开发”是国家中长期科学和技术发展规划纲要确定的16个科技重大专项之一,是实施我国油气战略的重大举措。符合条件的科研院所、高等院校、企业等,可按程序申报相关项目并获得资金支持。

  “大型油气田及煤层气开发”是唯一由企业牵头组织实施的国家科技重大专项,以企业为主体、产学研用相结合的科技攻关模式,集聚全社会优势力量协同创新。专项实施以来,我国天然气产业实现跨越式发展,天然气年产量跃居世界第6位,天然气在一次能源消费结构中占比由3%提升至6%,预计“十三五”末,天然气在一次能源消费结构中占比将提升至8.3%到10%。

  “十三五”期间,聚焦非常规油气等三大油气资源勘探开发领域,我国能源骨干企业如中国石油等通过专项持续攻关,力争到2020年全面实现油气开发专项总体战略目标,尽快攻克一批具有战略性、革命性意义的关键技术,为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出更大的贡献。

  今年6月20日,国家财政部网站公布了《关于〈可再生能源发展专项资金管理暂行办法〉的补充通知》。根据通知,自2019年起,非常规天然气开采利用不再按定额标准进行补贴。在新的补贴分配方式下,企业有望更积极地增产,做出更大的增产贡献并享受到更高的补贴。

  据悉,非常规天然气2018年及以前采取定额补贴的方式。其中,煤层气、页岩气2016年以来补贴标准为0.3元/立方米。自2019年起,按照“多增多补”的原则,对超过上年开采利用量的,按照超额程度给予梯级奖补;相应地,对未达到上年开采利用量的,按照未达标程度扣减奖补资金。同时,对取暖季生产的非常规天然气增量部分,给予超额系数折算(取暖季非常规天然气增产设置了1.5的奖补分配系数),体现“冬增冬补”。

  计入奖补范围的非常规天然气开采利用量按以下方式确定:非常规天然气开采利用量=页岩气开采利用量+煤层气开采利用量×1.2+致密气开采利用量与2017年相比的增量部分。奖补资金采取先预拨、后清算的方式,由财政部按照国家能源局、财政部各地监管局、中央企业和地方提供的数据测算并将预算下达、资金拨付至地方和中央企业。地方和中央企业按照有利于非常规天然气开采的原则统筹分配奖补资金,并用于非常规天然气开采利用的相关工作。

  可以看出,这一补贴政策的重大调整,对企业激励的政策导向更加明确,符合中央提出的加大国内勘探开发力度的总体要求。中国石油勘探开发研究院非常规研究所所长、国家能源页岩气研发(实验)中心副主任王红岩认为,此次调整将进一步促进我国非常规天然气的开采利用,对提升非常规天然气产量增长和取暖季的保供起到积极作用。具体体现在如下几个方面:一是开采企业非常规天然气产量增长量越高,获得的补贴资金量比例越多;二是取暖季非常规气产量的增长越多,获得的补贴资金量比例越大;三是煤层气产量权重最高,同等条件下煤层气开采利用量的计算比例是页岩气的1.2倍;四是各企业为从总定额中获得更多比例补贴资金,将加大不同企业在非常规天然气生产中的竞争力度。

  调整后的政策专门为取暖季非常规天然气增产设置了1.5的奖补分配系数,体现了解决我国目前天然气供需问题,尤其是冬季产销不平衡的矛盾的主体思路。同时,每年非常规天然气奖补资金总量是一定的,某地区(中央企业)按照非常规天然气当年奖补气量在全国当年奖补气量中的比例获得奖补资金量。新的奖补政策实际上创建了一个“黑夜赛跑”的机制。

  徐东介绍,在确定奖补气量时,一方面取暖季的增产气量已经体现在全年的增产气量中,并按照超额幅度享有相应的分配系数,另一方面,单独设置的取暖季补贴系数,可使取暖季的增产气量享受双重补贴。这将促使企业尽可能将有效的增产措施安排在取暖季,提升冬季供气能力,一定程度上缓解我国取暖季的天然气供应紧张的状况。

  在经历了能源领域煤炭替代传统薪柴、石油替代煤炭以及动力方面蒸汽机替代牲畜、内燃机替代蒸汽机的动力革命后,全球能源利用开始转向低碳化和清洁化,天然气得以大规模应用,新能源不断快速发展,以智能化、电力化为代表的新一轮能源革命拉开序幕。面对第四次工业革命和新一轮能源转型,一些发达国家凭借经济、资源和技术优势率先制定能源转型战略,通过财税政策调控,加强科技创新和技术进步,积极推进包括天然气在内的清洁能源利用。

  资源税法坚持了保持现行税制框架和税负水平总体不变的原则,将资源税暂行条例上升为资源税法,规范了减免税政策。现行的资源税减免政策既有长期性的政策,也有阶段性的政策,对现行长期实行而且实践证明行之有效的优惠政策,税法做出了明确的规定,包括对油气开采运输过程中自用资源和因安全生产需要抽采煤层气,免征资源税。对低丰度油气田,高含硫天然气,三次采油、深水油气田、稠油、高凝油、衰竭期矿山,减征资源税。同时为了更好地适应实际需要,便于相机调控,税法授权国务院对有利于资源节约集约利用、保护环境等情形可以规定减免资源税,并报全国人大常委会备案。对共伴生矿、低品矿、尾矿以及因意外事故和自然灾害等原因遭受重大损失的,税法授权各省、自治区、直辖市确定减免资源税的具体办法。

  相比资源税暂行条例,目前资源税按照《税目税率表》实行从价计征或者从量计征。简单来说,虽然在税率方面已经施行并没有变化,但在清费立税、税收法定原则背景下,规范减免税政策,对难开发能源资源特别是尾矿、非常规资源发展过程中的财税政策有了进一步固化,吸收了近年来税收征管与服务上的有效做法,践行了以纳税人为中心的服务理念,体现了深化“放管服”改革的要求,将稳定行业预期,对非常规资源和难动用储量开发有长远的积极意义。

  能源问题,从根本上说是经济问题,当然经济问题又关乎政治和社会问题,所以很多能源问题有必要从经济的视角进行全面而深入的系统分析。与新能源赛跑,天然气如何更有竞争力?为了不断消除天然气产业链各环节的壁垒,2017年,中共中央、国务院正式发布了《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,有关天然气产业的体制改革正在有条不紊地推进过程中,通过改革实现“管住中间、放开两头”,建立独立运营的天然气管网公司,实现网运分开、第三方公平准入;通过矿权改革,增强上游环节的竞争;通过配气和售气环节的改革,增加直供减少中间环节,降低终端用气成本。当然,提升天然气利用环节的竞争力,还要加大燃气轮机的技术突破,早日实现国产化,大幅度降低天然气发电的投资和运营成本,增强天然气与替代能源相比的竞争力。为此,国家发展改革委于2017年出台了《加快推进天然气利用的意见》提出要把天然气变成主体能源之一。天然气在世界一次能源消费结构中的占比为24%左右,我国目前只有7.8%,“十三五”能源发展规划提出到2020年要提高到10%,尽管近期要达到这个目标有难度,但方向很清楚。可以说,我国天然气行业正处于“爬坡期”,在“百年未有之大变局”这样形势下,一方面要理性看待油气对外依存度高的问题,毕竟我国是世界第二大经济体、第一大货物贸易国、世界最大制造业国家,向世界出口产品的同时必然要进口更多的能源资源;另一方面要切实做好自己的工作,认真落实去年国务院印发的《关于促进天然气协调稳定发展的若干意见》,要有底线思维,大力提升油气勘探开发力度,加大天然气产供储销体系建设。税收法定,对非常规天然气尽快进入商业化阶段意义深远,特别是冬季用气高峰时,能充分激励企业发挥更大的潜力,增产保证冬季供暖用气。

  创新是新时代引领发展的第一动力,我国在加强国家创新体系建设,建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。目前从非常规天然气开发利用情况来看,一方面,北美尤其是美国利用页岩油气快速发展,实现了世界油气当量生产第一;另一方面,我国非常规天然气生产增量发展速度不能满足消费增速,致使天然气对外依存度快速上升,国家油气能源安全受到影响。我们发现,造成中美非常规天然气开发利用效果差异的原因,不仅有资源禀赋、矿权机制、地质、工程技术条件等客观因素,国家政策、技术创新驱动因素组合等非技术因素也需要进一步优化和完善。

  今年6月20日,国家财政部公布了《关于〈可再生能源发展专项资金管理暂行办法〉的补充通知》。这是国家财政部基于非常规天然气资源禀赋、勘探开发难度和开采成本不断上升,发展速度减缓等现实情况,充分考虑产业发展的现实性、差异性和特殊性条件下制定的,是非常及时而策略的。但是,除了财政补贴政策、税收优惠政策、气价机制支持、金融体制机制和矿权运营体制机制等支持以外,政府在基础研究、技术创新支持协同等促进油气公司以及油气田技术服务企业技术创新方面给予企业助力:

  一是基础研发基金支持。通过创立非常规天然气研究基金、设立专项资金等方式,区分国家层面的基础研究和企业层面的应用研究及集成创新工作的区别和界定,帮助企业承担部分基础研究工作和相应的费用,既减少企业资金负担,又可以集成全国力量开展更加基础的技术创新工作。有关资料显示,以美国为例,从20世纪80年代开始,美国成立天然气研究院(GTI),整合其国内天然气领域的技术研究人才,开展非常规能源技术研究,先后投入60多亿美元进行包括页岩气在内的非常规油气开发,其中用于培训和研究的费用为20亿美元。在20世纪90年代后期,还专门设计了非常规油气资源研究基金。《美国2005年能源法案》规定,10年内政府每年投资4500万美元用于包括页岩气在内的非常规天然气研发。像美国天然气技术研究院这样的非营利机构还有很多,如在“东部页岩气项目”背景下成立的FERC研究中心,美国国家政府基金支持下的众多中小型技术公司和研究机构,多年来这样的机构一直在为美国非常规天然气行业提供技术支持,在一定程度上与企业技术创新形成了技术协同,支持了美国实现既定产业发展政策。

  二是国家级研发平台和实验室建设、运营支持。尽管我国在2010年8月成立了首个专门从事页岩气开发的科研机构——国家能源页岩气研发(实验)中心,但是随着低油价周期的持续,企业经营现金流逐年减少,投资捉襟见肘。建议加大国家级研发平台和实验室的投资、运营支持力度,针对不同类型非常规天然气及其技术攻关难点,分别成立国家级实验室,定位于高效钻井技术、新型压裂技术攻关等工作,继续设计若干非常规天然气重大科技专项,资助技术发展,强化和增加搭建国家级研发平台,加强基础研究、重大关键技术攻关和相关标准的制定、继续加强非常规天然气国家重点实验室和研究基地建设。

  三是建立国家级非常规天然气技术示范中心(区)。在中石油长宁—威远国家级页岩气示范区的基础上,根据实际工作需要,加快建立并优先发展页岩气开发利用先导试验区和标准示范区,牵头组织与国外开展技术、工程、商务和经济领域的合作研究,促进符合我国非常规天然气资源禀赋的先进技术的规模化应用,提高非常规天然气产量,降低开采成本,促进非常规天然气生产尽快进入工厂化、规模化开发阶段。

  1984年,国务院发布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》,结束了对矿产资源的无偿开采制度,第一代资源税制开启。

  1993年12月国务院发布《中华人民共和国资源税暂行条例》,1994年,国务院发布的《中华人民共和国资源税暂行条例》第二代资源税制开启。

  2010年,国家先在新疆对油气资源税实行从价计征改革试点,后将试点扩大至西部内蒙古、甘肃等12个省区。

  2011年,国务院发布了修改后的《中华人民共和国资源税暂行条例》,从价计征改革从试点向全国推开。

  2016年7月1日起全面推进资源税改革。扩大资源税的征收范围,将从量计征改为从价计征。资源税从价计征改革推广到所有矿产品。

  今年8月26日,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国资源税法》。国家主席习签署第33号主席令予以公布。

  资源税法将于2020年9月1日起施行。1993年12月国务院发布的《中华人民共和国资源税暂行条例》同时废止。(数据由编辑根据政府网站、媒体报道等资料整理。)